Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg
Beschluss

Az.: 1 S 213.08
vom 21.12.2009

Leitsatz:

Auch der Inhaber einer - jedoch nicht im Land Berlin - fortgeltenden DDR-Gewerbeerlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen, insbesondere Sportwetten, unterliegt den Internetverboten des Glücksspielsstaatvertrages. Dessen Regelungen überschreiten auch dann nicht die Zumutbarkeitsgrenze, wenn sie zur Aufgabe des bisherigen Geschäftsmodells oder Vertriebsweges zwingen. Behörden des Landes Berlin sind befugt, gegen die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter öffentlicher Glücksspiele im Bereich des Landes Berlin über das Internet einzuschreiten; zuständig für räumlich auf das Land Berlin beschränkte Untersagungsverfügungen ist grundsätzlich das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten.

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 30. Oktober 2008 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 25 000 EUR festgesetzt.

Gründe:

Die zulässige Beschwerde ist auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens ( § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO ) nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Für die hilfsweise beantragte Aufhebung der Anordnung der sofortigen Vollziehung fehlt das Rechtsschutzbedürfnis. Eine Aussetzung des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens ist im Hinblick auf die bei dem Europäischen Gerichtshof anhängigen Vorabentscheidungsverfahren nicht angezeigt; die Anordnung des Ruhens des Verfahrens ist weder beidseitig beantragt noch aus Sicht der Antragstellerin interessengerecht.

I.
Die Antragstellerin vermittelt unter Berufung auf eine ihr nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. März 1990 (GBl. I S. 138) unter dem 28. August 1990 von der Stadt Dresden erteilte Gewerbeerlaubnis zum Abschluss und der Vermittlung von Wetten, insbesondere aus Anlass sportlicher Veranstaltungen und der damit in Zusammenhang stehenden Nebengeschäfte Sportwetten über das Internet an in anderen EG-Mitgliedstaaten ansässige Wettanbieter. Der Antragsgegner untersagte der Antragstellerin mit für sofort vollziehbar erklärtem Bescheid vom 10. September 2007 die Veranstaltung, Vermittlung und Bewerbung von Sportwetten oder sonstiger öffentlicher Glücksspiele und berief sich dafür auf die polizeirechtliche Generalermächtigung in § 17 Abs. 1 Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz – ASOG Bln – in Verbindung mit einem Verstoß gegen das strafrechtliche Verbot gemäß § 284 Abs. 1 StGB. Die ihr noch in der DDR erteilte Gewerbeerlaubnis könne im Land Berlin keine Geltung beanspruchen. Nach Zurückweisung des Widerspruchs der Antragstellerin durch Bescheide vom 25. Oktober 2007 hat sie Klage erhoben. Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Rechtmäßigkeit der Verfügung, die anhand der seit dem 1. Januar 2008 durch das Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen Ausführungsgesetzes insbesondere durch das damit eingeführte umfassende Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV veränderten Rechtslage zu messen sei, unter verschiedenen Aspekten offen sei; die Interessen der Antragstellerin an der Fortsetzung einer Internetvermittlung von Sportwetten an einen in Großbritannien und Malta ansässigen Anbieter von Sportwetten (Betfair International Ltd.) in Abwägung mit dem öffentlichen Vollziehungsinteresse zurücktreten müssten, weil das Internetverbot bei summarischer Einschätzung sowohl mit Verfassungsrecht als auch mit Gemeinschaftsrecht im Hinblick auf die damit verfolgten Ziele der Suchtbekämpfung und der Eindämmung der Wettleidenschaft sowie damit einhergehende Nebenziele wie die Bekämpfung von Begleitkriminalität und den Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften vereinbar sei und die Verfestigung eines voraussichtlich nicht mehr zulässigen Marktgeschehens während des laufenden Rechtsschutzverfahrens die künftige Herstellung rechtmäßiger Verhältnisse mit ordnungsrechtlichen Mitteln erschweren würde.

Mit der umfänglichen Beschwerdebegründung, auf die wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend: Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht angenommen, dass die DDR-Gewerbeerlaubnis nicht zur Wettvermittlung über das Internet berechtige. Die maßgeblichen Rechtsgrundlagen – insoweit sei bei der vorliegenden Ordnungsverfügung vom Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung auszugehen – verstießen gegen höherrangiges Verfassungs- und Europarecht. Auch wenn die Rechtslage nach dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag beurteilt würde, ergebe sich nichts anderes. Insbesondere sei das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV mangels Eignung verfassungs- und europarechtswidrig. Im Übrigen sei die Untersagungsverfügung nichtig, weil sie mit einem Internetverbot für Wettvermittlungen im Land Berlin etwas Unmögliches verlange. Das Internet lasse sich technisch nicht in einer Weise regulieren, dass ein Bundesland ausgeklammert würde, das nächste aber bedient werde. Außerdem sei für die Hinderung der Verbreitung unzulässiger Inhalte die Aufsichtsbehörde nach dem Telekommunikationsgesetz, nicht die Glücksspielaufsichtsbehörde zuständig.

II.
Das Beschwerdevorbringen vermag im Ergebnis eine Änderung des angefochtenen Beschlusses nicht zu rechtfertigen. Die Erfolgsaussichten der Antragstellerin in der Hauptsache sind allerdings nicht als offen, sondern als überwiegend unwahrscheinlich zu beurteilen. Derzeit spricht nämlich viel dafür, dass die angefochtene Untersagungsverfügung rechtmäßig ist.

1. Dem Beschwerdevorbringen kann zunächst nicht darin gefolgt werden, dass für die Rechtslage der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist. Die angefochtene Untersagungsverfügung ist zwar eine Ordnungsverfügung, für deren rechtliche Überprüfung regelmäßig auf den von der Beschwerde für maßgeblich gehaltenen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist. Hier gilt jedoch etwas anderes, weil mit der angefochtenen Verfügung ein unbegrenzt dauerhaft in die Zukunft wirkendes Verbot ausgesprochen wird, das sich – nicht zuletzt im Interesse des Verbotsadressaten – daran messen lassen muss, ob die Sach- und Rechtslage das Verbot weiterhin rechtfertigt. Für solche belastenden Dauerverwaltungsakte ist, sofern sich – was hier nicht der Fall ist – aus dem materiellen Recht keine Besonderheiten ergeben, grundsätzlich auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Tatsachenverhandlung abzustellen, mithin im vorläufigen Rechtsschutzverfahren auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (ständige Senatsrechtsprechung, vgl. Beschlüsse vom 28. November 2008 – OVG 1 S 81.08 u. OVG 1 S 203.08 – juris).

2. Hiervon ausgehend ist die Rechtmäßigkeit der in der Hauptsache angefochtenen Untersagungsverfügung nach dem zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Landesgesetz über das öffentliche Glücksspiel vom 15. Dezember 2007 (GVBl. S. 604) zu prüfen, durch dessen Art. I der Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV – ratifiziert und durch dessen Art. 2 das Ausführungsgesetz zum GlüStV – AGGlüStV – geregelt wird. Einschlägige Rechtsgrundlage ist daher § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV, wonach die Glücksspielaufsicht die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen kann. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht erkannt, dass die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach dieser Bestimmung vorliegen, weil die Antragstellerin Sportwetten auch von Spielern im Land Berlin über das Internet an ausländische Anbieter vermittelte und weiter vermitteln möchte; mit dem Internet-Auftritt geht zugleich eine Werbung für diese Vermittlungsgeschäfte einher.

a) Die Vermittlung von Sportwetten in der beschriebenen Weise ist „unerlaubt“ im Sinne der Bestimmung. Die Antragstellerin verfügt über keine von den zuständigen Behörden des Landes Berlin erteilte Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV für die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele einschließlich Sportwetten. Die von ihr vermittelten Sportwetten stellen als solche kein erlaubtes Glücksspielangebot dar; eine Erlaubnis kann für sie nach § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV nicht erteilt werden. Das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele – erlaubter wie erst recht unerlaubter – im Internet ist nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten. Gleiches gilt nach § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV für Werbung im Internet.

b) Die Antragstellerin kann sich nicht auf die im Jahre 1990 erteilte DDR-Gewerbeerlaubnis berufen.

Nach Herstellung der staatlichen Einheit hat diese Erlaubnis nur noch spezifisch glücksspielrechtliche Bedeutung. Hiervon ausgehend ist der Regelungsgehalt dieses Verwaltungsakts nach Maßgabe der Verbandskompetenzen in der Bundesrepublik Deutschland beschränkt. Die Erlaubnis gilt – wenn sie, was hier dahinstehen kann, nach dem Begriffsverständnis des Gewerberechts der früheren DDR auch für öffentliche Pferderennen und Leistungsprüfungen für Pferde Geltung beanspruchte – bundesweit für den Bereich der Buchmachertätigkeit nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I 1922, 335, 393), im Übrigen jedoch nur für den Bereich des Freistaats Sachsen als dem Sitzland des Erlaubnisinhabers und der ausstellenden Behörde als Glücksspielerlaubnis. Das folgt daraus, dass die Verbandskompetenz für die Erteilung solcher Erlaubnisse bei dem jeweiligen Land liegt, nach dem dieser Bereich mangels umfassenden Gebrauchs von der insoweit nach Art. 74 Nr. 11 GG bestehenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Recht der Wirtschaft landesrechtlich geregelt ist. Hiernach wäre es der Rechtseinheit innerhalb der föderalen Staatsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland gerade nicht dienlich, wenn eine Sportwettenerlaubnis nunmehr im gesamten Bundesgebiet oder jedenfalls im Gebiet mehrerer Länder gelten sollte, während derartige von Behörden der alten Länder erteilte Erlaubnisse nur in dem jeweiligen Land gelten; die damit einhergehende sachlich nicht gerechtfertigte Besserstellung würde Sinn und Zweck des Art. 19 EinigungsV widersprechen (vgl. zutreffend Nds. OVG, Beschluss vom 4. März 2003 – 11 ME 420/02 –GewArch 2003, 247) Die fragliche Erlaubnis kann daher ungeachtet dessen, dass sie nach dem Einigungsvertrag fortgilt, d.h. nicht mit der Herstellung der staatlichen Einheit ihre Wirksamkeit verloren hat oder sonst untergegangen ist, im Land Berlin keine Geltung beanspruchen. Der Mangel der Verbandskompetenz nach Herstellung der deutschen Einheit ist außerhalb des Freistaates Sachsen auch offensichtlich, was der Wirksamkeit eines Verwaltungsakts in den anderen Ländern entgegen stehen dürfte (vgl. § 44 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ).

Davon abgesehen und ungeachtet der Diskussion im Schrifttum und vereinzelter Rechtsprechung, die eine Geltung von Erlaubnissen in Regelungsmaterien des Landesrechts für das frühere DDR-Territorium annehmen möchte (so ausdrücklich OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 29. Januar 2009 – 2 M 151/08 – S. 6 des Entscheidungsabdrucks, tendenziell Sächs.OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 – 3 BS 286/06 –GewArch 2008, 118, bei juris Rn. 18; zunächst auch Thür.OVG, Beschluss vom 21. Oktober 1999 – 3 EO 939/97 –LKV 2000, 309, bei juris Rn. 30; später offen gelassen im Urteil vom 20. Mai 2005 – 3 KO 705/03 – ThürVBl. 2006, 201, bei juris Rn. 88), kann die Erlaubnis auch deshalb nicht im Land Berlin gelten, weil es sich insoweit nicht um eine territoriale Einheit handelt, die innerhalb der früheren DDR an deren Stelle getreten wäre, sondern um eine solche, deren Verbandskompetenz im staatliche Gefüge des Grundgesetzes bei der Herstellung der staatlichen Einheit schon bestand und die mit dem Beitritt lediglich um die Ost-Berliner Verwaltungsbezirke erweitert worden ist (vgl. die Abgrenzung zwischen sog. neuen Bundesländern nach Art. 1 Abs. 1 EV und dem Land Berlin nach Art. 1 Abs. 2 EV; insoweit zutreffend: OVG Berlin, Urteil vom 22. Februar 1996 – 5 B 93.94 –NVwZ 1997, 396, 400 f.). Der Senat folgt insoweit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach durch Art. 19 EinigungsV grundsätzlich keine inhaltliche Änderung von Verwaltungsakten der DDR-Behörden bewirkt und durch die der Vorschrift zugrunde liegenden Vertrauensschutzgesichtspunkte sowie dem mit ihr verfolgten Gedanken der Rechtseinheit eine „Maßstabsvergrößerung“ in der Vertragsbestimmung nicht angelegt ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Oktober 1997 – 7 C 21.96 –BVerwGE 105, 255, und vom 21. Juni 2006 – 6 C 19.06 –NVwZ 2006, 1175, letzteres allerdings durch Beschluss des BVerfG vom 22. November 2007 – 1 BvR 2218/06 –NVwZ 2008, 301, aufgehoben, jedoch ohne Stellungnahme zu diesem Gesichtspunkt, a.a.O., bei juris Rn. 39). Beschränkt sich die durch eine von DDR-Behörden erteilte Erlaubnis daher – anders als etwa ein statusbegründender Verwaltungsakt – inhaltlich auf eine Berechtigung, die nach der Rechtsordnung des Gesamtstaates der Sache nur für das Territorium eines Landes erteilt werden kann, gilt die Erlaubnis auch nur dort fort (so im Ergebnis auch OVG NW, Beschluss vom 30. Oktober 2009 – 13 B 736/09 – Beschlussabdruck S. 7; OVG Saarland, Beschluss vom 5. Oktober 2009 – 3 B 338/09 – S. 27 f. des Beschlussabdrucks).

b) Es trifft allerdings auch nicht zu, dass die DDR-Erlaubnisse durch die ab dem 1. Januar 2008 veränderte Rechtslage unberührt blieben. Der Senat vermag sich insoweit nicht der Ansicht der Antragstellerin anzuschließen, wonach diese Erlaubnisse gleichsam unabänderlich sein sollen, weil Art. 19 EinigungsV als Norm des Bundesrechts eine nachträgliche Änderung jedenfalls durch die – wie dargelegt – insoweit bislang zuständigen Länder, insbesondere das Land Thüringen – ausschließen würde. Diese Sichtweise verkennt, dass Art. 19 EinigungsV nur eine Regelung für die Herstellung der staatlichen Einheit trifft, sich aber zu künftigen Änderungen, die auf den fortgeltenden Verwaltungsakt von Einfluss sein können, nicht verhält. Die Zielsetzung von landesrechtlichen Neuregelungen des Glücksspielrechts ist eine vollkommen andere als die des als Bundesrecht nach Art. 45 Abs. 2 EinigungsV fortgeltenden Übergangsrechts; insofern dürfte es schon an sich widersprechenden bzw. unvereinbaren Normbefehlen des Bundes¬und des Landesrechts mangeln, die erforderlich wären, um die Anwendung der Kollisionsregel des Art. 31 GG zu eröffnen. Abgesehen davon besitzt einfaches Bundesrecht auch keinen Vorrang vor den verfassungsrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes, die die Gesetzgebungskompetenz der Länder begründen; im Zweifel bedürfte es deshalb einer verfassungskonformen Auslegung zur Erhaltung der ungeschmälerten Gesetzgebungskompetenz der Länder. Die Zulässigkeit von nachträglichen Änderungen des Verwaltungsakts richtet sich vielmehr nach allgemeinen Grundsätzen. Danach ist allerdings zu beachten, dass die angeordnete Fortgeltung der Entscheidungen von DDR-Behörden Berechtigungen vermittelt, die auch in den Fällen, in denen die Rechtsordnung nach Herstellung der Einheit Deutschlands solche Begünstigungen nicht vergleichbar vorsieht, nicht ohne Weiteres und nur unter Beachtung des rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes entzogen werden dürfen.

c) Auf dieser Grundlage ist die Frage zu beantworten, ob es durch die landesgesetzlichen Regelungen zum Glücksspielstaatsvertrag, insbesondere das Internetverbot und das Werbeverbot, zu einer Einschränkung der DDR-Erlaubnisse gekommen ist. Der Senat vermag sich insoweit Betrachtungen, wonach die von DDR-Behörden erteilten Glücksspielerlaubnisse von den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht erfasst werden (etwa Scholz/Weidemann, ZfWG 2007, 84; dies; Rechtsgutachten zum Entwurf vom 14. Dezember 2006 eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom Februar 2007, S. 55 ff; ferner Horn, Bestandskräftige Sportwetterlaubnisse in der Neuordnung des Glücksspielrechts, Rechtsgutachten vom Oktober 2007), nicht anzuschließen (so auch BayVGH, Beschlüsse vom 22. Juli 2009 – 10 Cs 09.1184 u.a. – bei juris Rn. 45 ff. und vom 20. November 2008 – 10 Cs 08.2399 –NVwZ-RR 2009, 202, bei juris Rn. 72 ff.). Die Betroffenheit der DDR-Gewerbeerlaubnisse ist zunächst nach dem Gehalt der Bestimmungen des Glückspielstaatsvertrages zu prüfen. Dieser lässt dafür – wie auch die Antragstellerin nicht verkennt – nichts erkennen. Die Übergangsbestimmungen befassen sich primär mit den Veranstaltern im Sinne des § 10 Abs. 2 GlüStV, zu denen die Inhaber der DDR-Gewerbeerlaubnisse nicht gehören ( § 25 Abs. 1 GlüStV ), gewerbliche Spielvermittler werden nur erfasst, soweit sie erlaubte Glücksspiele vermitteln ( § 25 Abs. 2 GlüStV ). Ausnahmen vom Internet-Verbot können nach § 25 Abs. 6 GlüStV für Lotterien, nicht aber für Sportwetten (arg. § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV ) unter bestimmten Voraussetzungen ermöglicht werden. Die Verbote nach §§ 4 Abs. 4 und 5Abs. 3 und 4 GlüStV gelten ansonsten einschränkungslos; insofern wäre eine Erwähnung der DDR¬Erlaubnisse als ausgenommener Sondertatbestand zu erwarten gewesen, wenn diese Bestimmungen für den Kreis der Inhaber dieser Erlaubnisse keine Bedeutung hätten haben sollen. Einschränkungen finden sich auch nicht im Berliner Ausführungsgesetz.

Dies gilt auch und gerade unter Berücksichtigung dessen, dass der Glücksspielstaatsvertrag zunächst in § 25 Abs. 4 des Entwurfs eine Übergangsbestimmung für diese Erlaubnisse vorgesehen hatte, diese Übergangsbestimmung jedoch gestrichen wurde und sich die Ministerpräsidenten der Länder in einer Protokollnotiz darauf geeinigt haben, diese Erlaubnisse binnen eines Jahres aufzuheben, wobei etwa entstehende Lasten von den Ländern nach dem sog. Königsteiner Schlüssel getragen werden sollten. Daraus ist nämlich nur ersichtlich, dass sich die vertragsschließenden Seiten durchaus bewusst waren, dass solche Erlaubnisse im Falle der Regelung übergangslos eingreifender unbeschränkter Verbote im neuen Recht zu einer Konfliktlage führen würden. Außerdem musste klar sein, dass die Existenz der DDR-Gewerbeerlaubnisse auf die Eignung des Glücksspielstaatsvertrages von Einfluss sein würde und die Erreichung der mit ihm postulierten verfassungsrechtlich geforderten Neuausrichtung des Glückspielrechts, insbesondere im Bereich des sog. Sportwettenmonopols, gefährdete, weil selbst wenige Ausnahmetatbestände unter Berücksichtigung rechtlich möglicher Konstruktionen der Zusammenarbeit mit den Inhabern dieser Erlaubnisse und der bestehenden technischen Möglichkeiten zur Verbreitung eines insoweit eröffneten Glücksspielangebots die innere Kohärenz des mit dem Glückspielstaatsvertrag vorgesehenen Regelungsgefüges in Frage stellte. Wenn man sich daher einigte, keine Übergangsregelung zu schaffen und – soweit noch nötig – darüber hinaus, ggf. unter Inkaufnahme von Entschädigungspflichten, die Erlaubnisse zu kassieren, so rechtfertigt dies nur die Folgerung, dass die zur Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages als erforderlich angesehenen Verbote auch insoweit uneingeschränkte Geltung beanspruchen können mit der Folge, dass die DDR-Erlaubnisse dadurch für die Zukunft eingeschränkt werden, möglicherweise – wie im Falle der Antragstellerin – mit der Auswirkung, dass das bisherige Geschäftsmodell insgesamt nicht mehr fortgeführt werden kann.

d) Dieses Ergebnis, welches letztlich zu der auch vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Beurteilung führt, dass sich die Antragstellerin für ihre Tätigkeit im Internet nicht (mehr) auf die in der DDR erteilte Erlaubnis berufen kann und im Übrigen Fragen der territorialen Fortgeltung jener DDR-Gewerbeerlaubnis als zweitrangig erscheinen lässt, ist allerdings nur haltbar, wenn die damit einhergehende Beschränkung auch unter Berücksichtigung des Umstandes, dass damit das von der Antragstellerin für ihr Unternehmen entwickelte Geschäftsmodell mit Wirkung für die Zukunft entwertet wird, mit höherrangigem Recht vereinbar ist (vgl. dazu grundlegend BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 – 2 BvL 2/83 –BVerfGE 72,200, bei juris Rn. 91, 100).

Nach der Prüfung des Senats spricht viel dafür, dass der im Rechtsstaat gebotene Vertrauensschutz auch dem umfassenden, übergangslosen Entzug der durch die DDR¬Erlaubnis erlangten Position für die Zukunft nicht entgegensteht. Insofern muss nämlich berücksichtigt werden, dass sich die von der Antragstellerin auf der Grundlage der DDR¬Gewerbeerlaubnis entfalteten Tätigkeiten sämtlich in einem Tätigkeitsfeld bewegten, in dem – wie spätestens nach dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts jedermann klar sein musste – überragend wichtige Gemeinwohlziele selbst objektive Berufswahlbeschränkungen nach Art. 12 Abs. 1 GG zu rechtfertigen vermögen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –BVerfGE 115, 276, 304 ff. ). Das schränkt das Vertrauen der Antragstellerin auf den Fortbestand der von ihr innegehabten und „ins Werk gesetzten“ Position von vornherein ein. Die Antragstellerin kann sich gegenüber den Verboten der gewerblichen Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten, der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen im Internet sowie der Werbung dafür auch nur auf den Grundrechtsschutz aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG berufen, denn dessen Schutzbereich ist bei Eingriffen in die individuelle Erwerbs-und Leistungstätigkeit – um die es hier geht – einschlägig. Die Eigentumsgarantie ( Art. 14 Abs. 1 GG ) dürfte daneben mit Blick auf die Geschäftseinrichtung der Antragstellerin eher nicht heranzuziehen sein, da nicht die Innehabung und Verwendung vorhandener Vermögensgüter als solche begrenzt wird, sondern nur deren spezifische Nutzung für bestimmte Erwerbs- und Leistungszwecke betroffen wird, was sich als Element der in den Schutzbereich der Berufsfreiheit fallenden beruflichen Ausrichtungsentscheidung der Antragstellerin darstellt. Jedenfalls ist nicht geltend gemacht oder sonst ersichtlich, dass die Klägerin über Vermögensgüter verfügt, die durch das Eingreifen der oben genannten Verbote als solche entwertet werden. Im Kern muss sich deshalb die Beschränkung der Berufsfreiheit der Antragstellerin auch, soweit es um bereits getätigte Dispositionen aus der Zeit vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages geht, grundsätzlich an denselben Kriterien messen lassen, die auch für die Beschränkung der übrigen Grundrechtsträger gelten, die die Aufnahme der Tätigkeit erst anstreben.

Insofern erweisen sich die Bestimmungen des Glücksspielsstaatsvertrages als mit Verfassungsrecht vereinbar. Dabei braucht nicht im einzelnen auf die Problematik des Sportwettenmonopols eingegangen zu werden. Die spezifische Geschäftstätigkeit der Antragstellerin wäre auch dann nicht mehr zulässig, wenn es sich dabei – was nach Auffassung des Senats unter Auseinandersetzung mit der abweichenden Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts insoweit nicht der Fall ist (vgl. dazu Beschluss vom heutigen Tage – OVG 1 S 11.09 –) – um eine auch für private gewerbliche Anbieter erlaubnisfähige Form des öffentlichen Glücksspiels handelte. Denn auch dann wäre das Vermitteln von Sportwetten über das Internet und die Werbung für diese Vermittlungstätigkeit im Internet verboten. Diese Verbote genügen den Anforderungen an eine Beschränkung der Berufswahlfreiheit, denn sie sind geeignet, erforderlich und angemessen, um die Wettsucht zu bekämpfen und die Wettleidenschaft zu begrenzen sowie damit einhergehende Schutzzwecke wie den Spieler- und Jugendschutz sowie den Schutz vor betrügerischen Machenschaften und den Schutz vor Folge- und Begleitkriminalität von öffentlichen Glücksspielen zu bewirken. Dies ist im Zusammenhang mit Verfassungsbeschwerden von gewerblichen Lotterievermittlern bereits verfassungsgerichtlich abschließend geklärt (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –NVwZ 2008, 351; dem folgend OVG NW, Beschluss vom 30. Oktober 2009 a.a.O., S. 10 ff des Beschlussabdrucks; BayVGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 a.a.O, Rn. 29 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen und zur Begründung u.a. ausgeführt, dass das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet ( § 4 Abs. 4 GlüStV ) geeignet sei, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das Spielen per Internet sei durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu komme ein im Vergleich zur Abgabe des Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet sei, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes – und möglichen Verlustes von Geld – in den Hintergrund treten zu lassen.

Die Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels zu beschneiden, bedeute, die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen zu erschweren und ihm den Vorgang des Spielens bewusster zu machen. Hierdurch könne einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirkt werden. Hinzu komme, dass nach wie vor erhebliche Bedenken bestünden, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lasse (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, S. 315). Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken sei das Internetverbot das geeignete Mittel (BVerfG, a.a.O. Rn. 40). Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit des Verbots ergäben sich keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Es sei nicht ersichtlich, welche alternativen Maßnahmen in Betracht kämen, um den spezifischen Gefährdungen des Glücksspiels bei der Nutzung dieses Mediums wirksam zu begegnen. Im Internet könnten die Spielverträge bequem und rund um die Uhr von zuhause aus abgeschlossen werden. Die hiermit einhergehenden Effekte der Gewöhnung und Verharmlosung seien systemimmanent, weshalb sie auch nicht durch Beschränkungen oder Auflagen ausgeglichen werden könnten. Ebenfalls nicht anderweitig zu lösen seien die spezifischen Gefährdungen jugendlicher Spieler. Die Implementierung eines technikgestützten Authentifizierungs- und Identifizierungssystems sei auch nach dem Vorbringen der Beschwerdeführerin zu aufwändig und damit unwirtschaftlich. Der Hinweis darauf, dass den Belangen des Jugendschutzes auch dadurch genügt werde, dass etwaige Gewinne nicht an Minderjährige ausgezahlt würden, sei nicht in jeder Hinsicht überzeugend, weil dieses System nicht verhindern könne, dass sich Jugendliche mit falschen Angaben registrierten und anschließend den Auftrag zur Vermittlung von Lottospielverträgen erteilten (BVerfG a.a.O., Rn 48).

Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei schließlich auch nicht übermäßig belastend und der Beschwerdeführerin nicht unzumutbar. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe führe zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sei. Nicht zu beanstanden seien die noch schwerwiegenderen Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit, zu denen das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV führe, die auch die Einstellung des Geschäftsbetriebes einschlössen, wenn zu der Vermittlung per Internet keine Vertriebsalternativen bestünden. Die Eingriffsintensität des § 4 Abs. 4 GlüStV bringe es mit sich, dass von der Angemessenheit der Regelung nur ausgegangen werden könne, wenn dem mit ihrer Hilfe erreichten Rechtsgüterschutz ein entsprechend hoher Stellenwert beizulegen sei. Diese Voraussetzung sei vorliegend allerdings erfüllt. Die Besonderheiten des Glücksspiels per Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, könnten problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen, weshalb eine Begrenzung solcher Möglichkeiten unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von hohem Rang diene (vgl. BVerfG a.a.O., Rn. 51, 58 f.). Für das Werbeverbot nach § 5 Abs. 3 und 4 gelte im Ergebnis nicht anderes (vgl. BVerfG a.a.O., Rn. 39, 47, 57). Diese verfassungsrechtliche Bewertung ist auf die Geschäftstätigkeit der Antragstellerin ohne Weiteres übertragbar; dabei legt der Senat allerdings zugrunde, dass die zu diesem Ergebnis führenden Überlegungen erst recht eingreifen, wenn Gegenstand der in den Schutzbereich der Berufsfreiheit fallenden Vermittlungstätigkeit nicht (erlaubte) Lotterien aus dem staatlichen Glücksspielangebot, sondern die tendenziell ein nicht unerhebliches Suchtpotential aufweisenden Sportwetten (dazu BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, S. 305 f. m.w.N.). sind.

Angesichts des hohen Rangs der mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Gemeinwohlinteressen (vgl. § 1 GlüStV ), denen immanent ist, dass die Eignung zur Erreichung der eingangs des Staatsvertrages umschriebenen Ziele nur bei einer flächendeckenden und konsistenten Anwendung der Verbotsnormen erreicht werden kann, bestehen keine Einwände gegen eine Reduzierung der Tätigkeit privater Vermittler von öffentlichen Glücksspielen auf ein terrestrisches Angebot der nach dem Glücksspielstaatsvertrag zulässigen bzw. erlaubnisfähigen Glücksspielarten und -formen. Vielmehr wäre der materielle Fortbestand einer Handvoll weiterreichender Erlaubnisse aus der Endzeit der DDR seinerseits geeignet, die Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrages, insbesondere die Eignung der hier einschlägigen Verbote, damit aber auch des Regelungsgefüges insgesamt, nachhaltig in Frage zu stellen, wenn die Verbote von den Erlaubnisinhabern selbst oder durch eine Zusammenarbeit Dritter mit ihnen unterlaufen werden könnten und neben den terrestrisch in Annahmestellen angebotenen staatlichen Sportwetten Wettmöglichkeiten im Internet eröffnet blieben, so dass alle mit der Konzentration auf das Angebot der staatlichen Veranstalter verbundenen Schutzzwecke beeinträchtigt würden, was wiederum den mit dieser Kanalisierungsfunktion maßgeblich begründeten Ausschluss privater gewerblicher Anbieter auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung problematisch erscheinen ließe (für seinen Zuständigkeitsbereich sieht darin nur eine zu vernachlässigende Beeinträchtigung: OVG Saarland, Beschluss vom 5. Oktober 2009 a.a.O.). Die Entziehung der durch die DDR-Gewerbeerlaubnisse vermittelten Berechtigungen zur Vermittlung und Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele im Internet stellt sich deshalb als ein wesentliches Element der inneren Schlüssigkeit und Verfassungsmäßigkeit der Gesamtregelung des öffentlichen Glücksspielwesens dar.

e) Gemeinschaftsrechtliche Einwände gegen die Anwendung des Internetverbots wie auch der Internetwerbung sind nicht zu erheben; damit etwa einhergehende Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit von Wettanbietern, die ähnliche Dienstleistungen über das Internet erbringen, insbesondere solcher Anbieter aus anderen EU-Mitgliedstaaten, denen die Antragstellerin bisher Sportwetten vermittelte, sind nach Art. 55 i.V.m. 45 EG bzw. aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Der EuGH hat dazu jüngst festgestellt (Urteil vom 8. September 2009 – Liga Portuguesa a.a.O. Rn. 69), dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Gemeinschaft nicht harmonisiert ist und ein Mitgliedstaat deshalb die Auffassung vertreten darf, dass der Umstand allein, dass ein privater Wirtschaftsteilnehmer zu diesem Sektor gehörende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses anderen Mitgliedstaats unterliegt, rechtmäßig über das Internet anbietet, nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden kann, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtigt, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualitäten und der Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenüber sehen können. Der EuGH hat es auf dieser Grundlage als verhältnismäßig angesehen, wenn ein Mitgliedstaat das Angebot von Sportwetten im Internet einem staatlichen (Monopol-)Veranstalter unter Ausschluss der Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten vorbehält; nichts anderes kann gelten, wenn das Internetverbot bzw. das Verbot der Internetwerbung sich als Teil einer umfassenderen, die vom EuGH als rechtfertigende Gemeinwohlgründe anerkannten Interessen einschließenden Suchtbekämpfungsstrategie darstellen, die sogar dem staatlichen Monopolveranstalter aus den oben bereits angeführten, nicht zu beanstandenden Gründen das Internet als Vertriebsweg und Werbeträger entzieht.

f) Hiernach ergeben sich auch keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung und der darin enthaltenen Zwangsgeldandrohung unter dem Gesichtspunkt vermeintlich fehlender effektiver Möglichkeiten der Antragstellerin, die Verbreitung ihres Vermittlungsangebots über das Internet einschließlich dort erfolgender Bewerbung des Angebots im Gebiet des Landes Berlin abzustellen. Mit der Vornahme der gebotenen Handlung (Unterlassung) wird der Antragstellerin nichts Unmögliches auferlegt; sie kann – ungeachtet anderer technischer Möglichkeiten, deren Effizienz hier nicht näher nachzugehen ist – in jedem Fall das Internetangebot und die Internetwerbung insgesamt abstellen und würde damit der nach ihrem Regelungsgehalt zweifelsfrei auf das Land Berlin beschränkten Untersagungsverfügung nachkommen. Diese Möglichkeit und ihre faktischen Folgen verstoßen auch nicht gegen das Übermaßverbot. Darin spiegelt sich lediglich wider, dass mit Internetangebot und Internetwerbung von der Antragstellerin Gefahrenquellen eröffnet wurden, deren räumliche Ausdehnung sie selbst nicht mehr beherrscht; der Antragstellerin kann es zugemutet werden, solche Gefahrenquellen wieder zu verschließen (vgl. dazu bereits Beschluss des Senats vom 16. März 2009 – OVG 1 S 224.08 – juris Rn. 19; ferner BayVGH, Beschlüsse vom 22. Juli 2009, a.a.O., und vom 20. November 2008 a.a.O.). Abgesehen davon ist für den Senat auch nicht erkennbar, dass für die Antragstellerin ein unzumutbarer Nachteil eintritt, weil die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages flächendeckend in den Ländern ratifiziert sind und die Antragstellerin daher auch nicht anderweit befugt ist, derzeit öffentliche Glücksspiele im Internet zu veranstalten, zu vermitteln oder zu bewerben.

g) Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung wirft nach ihrer Fassung, wonach für jeden Verstoß ein Zwangsgeld in Höhe von 50 000 Euro angedroht wird, allerdings die Frage auf, ob nicht eine insoweit nach § 13 Abs. 6 VwVG nicht zulässige Sammelandrohung vorliegt. Die Auslegung der Verfügung des Antragsgegners ergibt indes, dass sich die Formulierung „jeder Verstoß“ nicht auf wiederholte Verstöße bezieht, sondern im Zusammenhang mit der Vielzahl der untersagten Handlungen („zu veranstalten, zu vermitteln, anzubieten, zu bewerben oder durch Dritte vornehmen zu lassen“) steht und auf die konkrete erstmalige Zuwiderhandlung gegen jedes dieser Verbote zielt. Insofern kann von einer Sammelandrohung nicht gesprochen werden (st. Senatsrechtsprechung).

h) Der Senat folgt im Übrigen den Bedenken des Verwaltungsgerichts nicht, soweit es Zweifel an der Verbandskompetenz des Landes Berlin und die Zuständigkeit des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten im Zusammenhang mit der Untersagung der Internetaktivitäten der Antragstellerin äußert. Die Frage nach der Verbandskompetenz des Landes Berlin stellt sich in Ansehung der im Streit befindlichen Untersagungsverfügung nicht, da ihr Regelungsgehalt ausdrücklich räumlich auf das Land Berlin beschränkt ist. Die Zuständigkeit für die Wahrnehmung der Aufgaben der Glücksspielaufsicht liegt – jedenfalls nach Inkrafttreten des Glücksspielsstaatsvertrages, auch soweit es Verstöße gegen Internetverbote nach §§ 4 Abs. 4 und 5Abs. 3 und 4 GlüStV betrifft – beim Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten als nachgeordneter Sonderbehörde der Hauptverwaltung gemäß § 2 Abs. 3 u. 4 Satz 1 ASOG Bln i.V.m. Nr. 33 Abs. 1 Buchstabe e) Anlage zum ASOG Bln, soweit nicht die Zuständigkeit der Senatsverwaltung für Inneres gemäß § 2 Abs. 2 und 4 Satz 1 i.V.m. Nr. 5 Abs. 4 und 5 Anlage zum ASOG Bln oder bei Gefahr im Verzug nach § 2 Abs. 5 ASOG Bln begründet ist. Diese Zuständigkeit verdrängt nach dem Grundsatz der Spezialität die Zuständigkeit der Medienanstalt Berlin-Brandenburg nach dem Rundfunkstaatsvertrag für die Einhaltung der Bestimmungen des Telemediengesetzes (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 16. März 2009 a.a.O., Begründung des Glücksspielgesetzes, Abgeordnetenhs-Drs. 16/826, S. 60). Im konkreten Fall vermittelte die Antragstellerin Sportwetten über das Internet an ausländischen Wettveranstalter, so dass – bezogen auf die allein zum Gegenstand der Untersagungsverfügung gemachte Tätigkeit im Land Berlin – keine länderübergreifende Veranstaltung nach Nr. 5 Abs. 4 Buchstabe a) vorliegt mit der Folge, dass die Zuständigkeit des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten auch nicht durch diejenige der Senatsverwaltung für Inneres verdrängt wird. Es spricht insoweit nach dem Regelungszusammenhang mit Nr. 5 Abs. 4 Buchstabe b und Abs. 5 des Zuständigkeitskataloges auch viel dafür, dass sich die Zuständigkeit der Senatsverwaltung für Inneres auf die nach dem GlüStV erlaubt länderübergreifend veranstalteten Glücksspiele bezieht, also die Aufsicht für unerlaubte Glücksspiele im Land Berlin grundsätzlich bei dem Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten liegt.

i) Erweist sich hiernach die Untersagungsverfügung als voraussichtlich rechtmäßig, besteht keine Veranlassung, die aufschiebende Wirkung entgegen dem nunmehr eingreifenden gesetzlichen Ausschluss nach § 9 Abs. 2 GlüStV anzuordnen. Dass dies auch bei einer von offenen Erfolgsaussichten ausgehenden Interessenabwägung nach den insoweit zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu gelten hätte, mag hier auf sich beruhen.

2. Hiernach besteht rechtlich keine Möglichkeit, auf das hilfsweise Begehren die behördlich verfügte Anordnung der sofortigen Vollziehung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) aufzuheben. Eine solche Entscheidungsalternative besteht ohnehin nur bei formal fehlerhafter Anordnung der sofortigen Vollziehung. Abgesehen davon würde ein solcher Ausspruch der nach den vorstehenden Ausführungen im rechtserheblichen Zeitpunkt geänderten Rechtslage nicht mehr gerecht. Denn nach dem Inkrafttreten des GlüStV hat die Klage gegen eine Untersagungsverfügung der vorliegenden Art bereits kraft Gesetzes keine aufschiebende Wirkung ( § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO ), da sie für die dem Landesrecht zuzuordnende Ermächtigung des § 9 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV durch § 9 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen wird. Insofern ginge die Aufhebung der entbehrlich gewordenen Vollziehungsanordnung ins Leere.

3. Eine Aussetzung des Verfahrens nach § 94 VwGO im Hinblick auf die schwebenden Vorlageverfahren beim EuGH oder die Anordnung des Ruhens des Verfahrens scheiden aus.

a) Wäre den Verfahren beim EuGH für den Ausgang des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens Bedeutung beizumessen, müsste dies zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage führen; die Aussetzung könnte dann allenfalls im Hinblick auf etwaige Vorgreiflichkeit der gemeinschaftsrechtlichen Fragen im Hauptsacheverfahren erwogen werden. Nach dem Ergebnis der dem Senat obliegenden gemeinschaftsrechtlichen Prüfung verstößt - wie ausgeführt - die maßgebliche Rechtslage jedoch weder rechtlich noch tatsächlich gegen die europäischen Grundfreiheiten, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG, so dass eine Aussetzung des Verfahrens weder unter diesem noch unter sonst irgendeinem Gesichtspunkt veranlasst ist.

b) Das Ruhen des Verfahrens gemäß § 173 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 251 ZPO kann schon deshalb nicht angeordnet werden, weil es nicht auch vom Antragsgegner beantragt worden ist. Im Übrigen ist ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin für einen solchen Hilfsantrag nicht ersichtlich. Käme das Beschwerdeverfahren zum Ruhen, bliebe es bei der Vollziehbarkeit des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses. Denn das Rechtsmittel der Beschwerde hat keine aufschiebende Wirkung, und die Vollziehung des angefochtenen Beschlusses ist nicht gemäß § 173 Abs. 1 i.V.m. § 570 Abs. 3 ZPO ausgesetzt, wofür nach Lage des Falles und wegen der drohenden Folgen im Falle des wahrscheinlichen Unterliegens der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren auch kein Grund gegeben ist.

III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2 (a.F.), § 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar ( § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG ).